2025年10月1日，一纸名为“高等教育学术卓越契约”（Compact for Academic Excellence in Higher Education）的文件，被递送至九所美国顶尖院校，标志着美国联邦政府与一流研究型大学之间关系的临界点 。这份文件并非简单的政策提议，而是一种以联邦资金为杠杆的控制机制。
该契约被巧妙地包装为一次“机遇”，承诺签署方大学将获得“多个积极利益”，包括“在可行的情况下增加间接成本支付”以及获得“实质性的联邦拨款和其他联邦合作机会”方面的“竞争优势” 。然而，教育界领袖迅速将其定性为“赤裸裸的权力行使”、“胁迫”乃至“效忠宣誓” 。他们认为，拒绝遵守契约的院校将面临来自行政部门的潜在惩罚性行动，此前已有先例，如特朗普政府曾冻结哈佛大学和哥伦比亚大学的资金 。
这项提案是一项双重政策：一方面，它通过设置国际本科生招生的上限（总数不超过15%，单一国家不超过5%）来实施移民控制 ；另一方面，它借此机会强行推行一项涵盖多元化、言论自由和学费定价的激进意识形态议程 。这种将经济利益与政治依从性捆绑的做法，暗示着国际学生比例的限制只是一个高可见度的、政治上受欢迎的工具，用以掩盖旨在重塑美国学术治理结构的更深层次的企图。
该契约的目标院校——包括麻省理工学院（MIT）、宾夕法尼亚大学（UPenn）、达特茅斯学院和弗吉尼亚大学（UVA）等——都是依赖大量联邦科研资助的高知名度研究型大学 。通过瞄准这些美国学术界的最高峰，政府试图建立一个监管先例。如果这些拥有巨额资源且严重依赖联邦研究间接成本补偿的机构最终屈服，将为联邦政府提供一个强大的模板，强制要求所有依赖联邦资金（如学生贷款、研究拨款）的公立和私立大学遵守其任意设定的要求 。
本报告的论点认为，该契约试图通过将关键的联邦研究资金与意识形态合规性和严格的人口限制挂钩，从根本上改写美国高等教育的社会契约。这种政策波动性与地缘政治紧张局势的结合，正在加速全球学生流动的关键转变，挑战美国的学术主导地位，并迫使各机构在捍卫学术主权方面做出艰难的抉择。
该“契约”的诱惑力在于其经济承诺，特别是允许签署方获得竞争优势和“增加间接成本支付”的承诺 。对于主要的研究型大学（R1机构）而言，研究拨款及其带来的间接成本回收是其维持运营的关键资金来源。然而，这些经济利益的背后，却附带着一系列旨在重塑大学治理和学术文化的严格条件。
意识形态工程与治理要求
契约中提出的多项非财政性要求，旨在将大学的自主决策权转移到行政部门手中：
1.取消多元化考量：大学必须停止在招生、奖学金和教职员工招聘过程中考虑种族、性别和族裔因素。这延续了在平权行动裁决后，在全国范围内推行严格的种族中立政策的努力，无论机构的特定使命如何。
2.机构政治中立性：该契约强制要求机构保持“机构中立性”，要求所有大学代表（包括所有学院、系所、中心和研究所）在代表大学时，不得就“社会和政治事件”发表意见或采取行动，除非这些事件对大学有直接影响 。学术界批评者将这种要求称为“思想警察”行为，并指控其要求大学“效忠于党派意识形态议程” 。
3.其他内部政策干预：契约还涉及了此前被认为是大学内部自治范畴的事务，包括强制要求使用标准化入学考试、打击成绩通胀、冻结学费五年，以及针对拥有超过20亿美元捐赠基金的学校，要求其提供免费的本科教育 。宾夕法尼亚大学的AAUP分会指出，该契约甚至要求大学根据僵化的二元定义重新界定性别，这与科学发现和大学自身的价值观不符 。
平行签证压力：缩短时限的杠杆
与“契约”同时推进的，是针对国际学生签证的更广泛限制行动，即利用移民法规作为另一个行政权力杠杆。政府提议用固定的四年入学期限取代现行的F-1和J-1签证的“身份持续期”系统 。
这一变化对多年制课程（如博士学位）产生了结构性不确定性。新的规则将使F-1和J-1学生的期限上限设定为四年，语言培训学生的期限上限为二十四个月 。这意味着即使是标准的四年制本科课程，学生也可能需要在学业进行到一半时进行强制性的、官僚主义的续签程序。对于典型的五年或更长时间的博士课程而言，这种结构性不安全感无疑将迫使学生考虑在加拿大或欧洲等后学习工作途径更清晰的替代目的地进行研究。
拟议中的签证规则还增加了更严格的监督措施，包括可能要求生物识别信息，禁止F-1研究生更改课程，并将毕业后的实习期（Optional Practical Training, OPT）的宽限期从六十天缩短至三十天 。
联邦政府将四年固定签证期限的规定与15%/5%的招生上限结合起来，给依赖国际人才的研究机构带来了系统性的不稳定。如果研究资金被视为附加了特定政治观点的条件，或者机构因遵守政治中立性要求而被迫“思想静默”，那么美国大学作为公正、独立的科研中心的全球声誉（正如麻省理工学院所指出的，科研资助应“仅基于科学价值” ）将受到严重损害。这种对独立性的侵蚀，可能会削弱吸引除了中国和印度以外的全球精英人才所需的软实力。
该契约中最具体、最直接影响大学运营的条款，是限制国际本科生总招生比例不得超过15%，且来自任何单一国家的国际本科生比例不得超过5% 。
15%的总体上限
对于首批被邀请签署契约的顶尖机构而言，15%的总体上限似乎在目前看来是可控的。例如，麻省理工学院2024-2025学年本科生中，国际学生占比为12% ；宾夕法尼亚大学2024年秋季新生班级中，国际学生占比为13% 。
这意味着，如果这些精英机构维持其现有规模，它们将不需要立即进行痛苦的大幅削减。因此，15%的上限与其说是强制裁员，不如说是旨在遏制增长和发出限制信号。
5%的单一国家限制：结构性威胁
然而，将单一国家学生比例限制在5%以下的规定，对美国高等教育的收入多样性和学术规划构成了真正的结构性威胁 。
印度的脆弱性：根据2024年的SEVIS数据，印度学生占美国所有国际学生的近28%，总数超过27万 。虽然这是包括研究生和OPT在内的汇总数据，但印度学生在STEM领域高度集中，是重要的收入来源。如果强制实施5%的单一国家上限，将迫使大学进行大规模、政治复杂且后勤困难的招生政策调整，从而大幅削减来自印度的学生输送管道。
中国的集中风险：尽管近期数据显示中国本科生人数有所下降，但他们仍然是第二大生源国。在许多被该契约针对的高排名大学中，中国学生在特定高利润专业和项目中的高度集中，意味着这些机构中可能有许多会超过5%的门槛，从而被迫削减生源，对机构收入造成痛苦打击。
这项5%的限制是政府实施强制性地缘政治“去风险化”和“脱钩”的机制。通过强制大学减少对中国和印度这两个最大生源国的依赖，美国政府实际上是将地缘政治不稳定性的成本和复杂性转移到了大学自身。这与关于技术转让和外国影响的更广泛的国家安全担忧相一致，而代价则是机构的经济稳定。
研究生悖论与STEM领域的风险
分析显示，尽管本科生人数有所下降，但中国学生在研究生招生中显示出持续的吸引力，特别是在高利润的STEM领域，该领域近年保持了强劲增长 。
尽管招生上限主要针对本科生，但限制优质本科生源的流动，加上签证总体不稳定性的影响，向潜在的研究生群体发出了一个寒蝉效应的信号。这种风险可能损害整体人才输送管道，而这对于美国在创新和研究领域保持主导地位至关重要。
强制大学进行多样化在财政上是低效的。要用来自15个较小国家的学生来取代来自一个主要生源国的收入和学术水平，其招生成本要高得多，且结果难以预测。契约要求大学承担更高的招聘成本、应对不熟悉市场较低的录取率，同时又要求冻结学费 ，这使得大学依赖国际学生收入模式（通常用于补贴国内学生和科研）遭受严重的财政挤压。
以下表格提供了对美国精英大学在单一国家限制下的潜在脆弱性分析：
精英美国大学及5%单一国家上限的脆弱性模型
机构类型 | 当前国际学生总体入学率 | 目标上限（本科） | 潜在单一国家脆弱性 | 国际学生主要经济作用 |
精英私立（MIT） | 12% 本科；40% 研究生 | 15% 总体；5% 单一国家 | 极高，亚洲学生集中度高（占国际学生的52%） | 研究人力、高利润学费、捐赠基金增长 |
精英私立（UPenn） | 13% 新生班级 | 15% 总体；5% 单一国家 | 极高，严重依赖集中市场 | 高利润学费、品牌声誉、研究生输送 |
美国系统总体 | N/A | N/A | 极高（印度约占国际学生总数的28%） | 收入创造、STEM劳动力输送 |
高等教育界对契约的反应是迅速且强烈的。美国大学教授协会（AAUP）和美国教师联合会（AFT）等学术团体明确敦促各大学“拒绝该‘契约’”并“团结起来捍卫民主和高等教育” 。
明确拒绝与“胁迫”论断
大学领导层将这份提案视为一种“胁迫” 。宾夕法尼亚大学的AAUP执行委员会强调，如果一项“邀请”附带拒绝的后果，那么它实际上是一种“威胁，而非邀请” 。他们指出，该契约旨在通过持续的司法部审查，威胁大学失去对学生贷款、联邦合同、研究资金和签证审批的获取资格 。
●麻省理工学院的公开立场：麻省理工学院正式拒绝了该提议，并公开发布信函，强调了其核心价值观，即“科学资助应仅基于科学价值” 。这一来自全球顶尖研究机构的公开拒绝，为其他院校树立了早期抵制的标杆。
●弗吉尼亚大学的教职员工投票：弗吉尼亚大学的教职员工以压倒性多数投票反对该契约，突显了在机构决策中，共享治理和教职员工独立性的关键作用。
批评者认为，签署该契约将开创一个“可怕的先例”，即向联邦政府“出让权力” 。该契约要求对录取标准、学费费率、性别定义和所需的政治立场等内部政策事项进行干预，绕过了既定的教职员工和董事会权限 。这从根本上将大学从一个独立的知识创造者，转变为行政部门执行政策的工具 。
麻省理工学院选择拒绝，尽管政府曾冻结资金，表明这些机构将维护其研究独立性和学术自由视为比获得短期优惠拨款更重要的信托责任。这种决定设立了一种深刻的财政冲突：即时预算确定性（增加拨款/间接成本）必须与接受一份“效忠宣誓”可能对机构自治和全球声誉造成的长期、无法量化的损害进行权衡 。
中国学生在美国的总体入学情况呈现出本科阶段自2019年高峰以来有所下降，但在研究生阶段表现出强大的韧性。新的招生数据显示，在2023-2024年和2024-2025年之间，新入学的中国学生人数同比下降了3.64% 。尽管如此，中国学生仍然是美国高等教育的第二大国际群体，2023-2024年有27.7万人入学 。同时，美国研究生入学人数创下历史新高，主要由亚洲学生推动，尤其是在STEM领域 。
审慎一代的考量
中国家庭的留学决策已不再仅仅追逐排名。现在的入学选择深受四大关键因素影响：签证确定性（F-1/J-1稳定性）、毕业后的就业前景（OPT可用性）、安全感和不断上涨的教育成本 。
教育成本是一个关键的制约因素：美国平均教育成本在2022年至2024年间大幅上涨了24.91% 。政策的不确定性和成本的上升，使得风险厌恶型学生和家庭将留学视为一个需更加审慎评估风险的决定。
政府提出的固定四年签证期限直接破坏了签证的确定性和OPT的获取，使在美国进行学业规划的风险显著提高。
政策认知差异和市场反应
美国政府将这些政策视为保护国家利益，而中国家庭则将其视为有针对性的敌意和不可靠性。本科生入学人数的下降表明，那些掌握可支配学费支出的高中生及其父母对政治风险的感知最为敏感。
研究生和专业项目的持续吸引力则表明，这些学生通常是自我选择的，并专注于特定的研究成果，愿意为了进入特定的、世界领先的研究实验室和教职员工而容忍这种政治风险。
政策不确定性与教育成本增加，使得留在国内接受日益高质量的教育，成为中高收入家庭在经济上更审慎、政治上更稳定的选择。
对于国际学生而言，挑战并不仅限于避开美国，而是要在一个主要英语国家同时收紧移民和教育政策的全球环境中寻求出路。
加拿大的紧缩政策
加拿大曾被视为一个稳定且友好的替代目的地，但在2024年1月开始实施了严格的留学许可上限，导致了“戏剧性的收缩” 。数据显示，在2025年前六个月，申请数量下降了一半，新学生的批准率急剧下降至略高于30% 。自2024年1月以来，加拿大国际学生总数下降了23%，这表明突然的政策转变会造成巨大的市场动荡和不可靠性。
英国的更严格审查
英国也在实施更严格的规定，降低其吸引力：
●毕业签证（毕业后工作）期限被缩短至18个月 。
●大学面临更高的审查要求，包括课程完成率必须达到90%（高于此前的85%），签证拒绝率必须低于5%（低于此前的10%） 。这迫使英国机构只招收那些确定能够完成学业的学生，从而提高了入学要求。
全球波动性溢价
美国的“契约”和签证变动，以及加拿大和英国政策的同时收紧，共同创造了一种“全球波动性溢价”，影响着全球学生的决策。
学生和家庭不再能够依赖任何主要留学目的地的政策稳定性。这种全球性的挤压迫使高成就、规避风险的学生进入更激烈的“飞向质量”的趋势，将需求集中在最顶尖、最稳定的大学（例如被契约针对的那些），同时使所有这三个国家的中层大学在财政上变得脆弱。
与盎格鲁圈突然的、意识形态化和惩罚性的政策转变形成鲜明对比的是，中国和欧洲教育系统相对的政策稳定性成为一个强有力的吸引力。对于进行战略性、长期人才培养的学生而言，目前的国际环境意味着他们在西方稳定选择更少，这可能有利于国内大学和特定、稳定的欧洲机构，从而改变全球学术力量的平衡。
以下表格提供了对主要目的地国际学生流动政策趋势的比较分析：
国际学生流动政策趋势比较：全球挤压
美国高等教育正面临一场生存危机，这场危机并非源于教学质量或研究能力，而是源于内部的政治胁迫和外部的地缘政策不确定性。
机构主权与统一抵制
美国大学必须将“契约”视为对学术独立性的根本威胁，并继续进行统一抵制。麻省理工学院和弗吉尼亚大学教职员工的公开拒绝 ，为政治倡导提供了必要的模板。机构领导者必须阐明其独立性——特别是研究自主权和招生自由——对于维持全球领先地位的必要性。
风险管理与多元化转型
如果5%的单一国家限制得以实施，大学必须认识到，其招生模式必须从“收入优化”（依赖中国/印度）转向“风险分散”。战略调整应包括：
1.市场拓宽：开发拉丁美洲、非洲和非受制裁亚洲地区的新招生渠道，以稀释对单一国家的依赖。
2.重点转移：优先发展研究生项目，特别是那些即使本科生人数下降也能保持稳定收入的高利润专业。
3.财务规划：在可能实施学费冻结和招生限制的情况下，重新审视运营支出，并将国际学费的预期增长率设为零。
政策倡导与软实力成本
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